När det glappar mellan evidens och beslut

Förhållandet mellan vetenskap och politik är inte enkelt. Många forskare har beskrivit problemen med klyftan mellan dem – the science–policy gap.

Medan vetenskapen är engagerad i att söka kunskap, diskuterar politiken mest vad man vill uppnå utifrån sina värderingar och var resurserna ska tas. Rollerna måste visserligen hållas isär, men de borde samverka bättre, menar kritikerna.[1] Många efterlyser mer kunskapsbasering och helhetsgrepp i besluten – inte minst när det gäller komplexa och genomgripande framtidshot som farliga infektionssjukdomar, rovdrift på planetens tillgångar och klimatförändringar. [2] Men att överbrygga klyftan mellan vetenskap och politik innebär flera utmaningar.

En första utmaning hänger ihop med superspecialisering och fragmentering av såväl vetenskap [3] som beslutsfattande, [4] samtidigt som många problem griper in i varandra. Människors hälsa och välfärd hänger ju inte bara på beslut om vård och omsorg. Utbildning, sysselsättning, ekonomi, livsmiljö inklusive arbets- och boendemiljö, transportmöjligheter och sociala relationer påverkar också.
Själva frågorna hänger ihop – men det gör sällan ansvarsområden, budgetar och planering. Stuprörstänkande, revirbevakning och bristande överblick inom både akademin och politiken kan bli förödande när samspelet mellan människors livsstil, levnadsvillkor och hälsa är komplicerat.

Nästa problem är att hantera ofullständig kunskap och vetenskaplig osäkerhet. Beslutsfattare, och även de tjänstemän som bereder besluten, kan ha bristande kännedom om relevanta forskningsresultat. De kan sakna kunskap för att avgöra om resultaten är tillförlitliga och hur de ska tolkas. Ibland finns det inte heller några vetenskapligt välunderbyggda svar på aktuella beslutsfrågor, [5] till exempel därför att det är svårt eller omöjligt att pröva dem experimentellt.6 Många forskningsstudier inriktas på snäva frågor, utan hänsyn till de kunskapsluckor där behovet av ett bättre beslutsunderlag är som störst. [7,8] Politiskt intressanta frågor kan vara otydligt definierade. Osäkerheten kräver extrapolering eller generalisering, baserade på antaganden och modeller.

En tredje svårighet är att forskare och beslutsfattare ofta har olika tidshorisont. Politiken rör sig inte sällan snabbare än vetenskapen. Samhällsproblem är ibland svåra att förutsäga och kan snabbt bli akuta. Tidigare bortglömda frågor kan plötsligt få hög aktualitet. Politiker ser sig ofta tvungna att fatta snabba beslut på grundval av preliminär kunskap och prognoser, medan forskare omsorgsfullt vill pröva nya hypoteser och sakta bygga vidare på kunskap som redan finns. [9] Verksamheterna kan inte alltid synkroniseras så ett aktuellt och tillförlitligt underlag föreligger just när ett beslut ska fattas.

När forskare tillfrågas i enkäter om sin kommunikation med beslutsfattare svarar många att de gärna vill men inte hinner. [10] I en svensk enkät år 2018 till 18 000 forskare och forskarstuderande angav två tredjedelar av de 3700 forskare som besvarade frågan att beslutsfattare och politiker är den allra viktigaste gruppen att kommunicera med. Samtidigt hamnade denna målgrupp bara på femte plats bland dem som man faktiskt hade kommunicerat med under det senaste året. [10] Den rapporterade tidsbristen kan i sin tur tänkas ha många orsaker. I internationella studier [11] pekar forskare och beslutsfattare även på betydelsen av kontaktmöjligheter, informationstillgång, organisatoriskt stöd, ömsesidig förståelse för varandras roller och arbetsprocesser samt kostnader och ekonomi.

Det är inte heller givet att alla beslutsfattare och forskare är intresserade av själva forskningsresultaten respektive beslutsproblemen. Deras drivkrafter är olika. [2] I extremfall tar de direkt avstånd från varandras arbete – något som kallas ”faktaresistens” respektive ”politikerförakt” – eller utnyttjar enbart de delar som stärker deras egen uppfattning och agenda.

Beslutsfattares användning av vetenskaplig kunskap kan delas in i tre kategorier – instrumentell, konceptuell och symbolisk användning.[12] Instrumentell användning innebär att kunskapen ses som direkt styrande för vilka beslut som ska fattas. Konceptuell användning är mer indirekt – kunskapen påverkar långsiktigt politikers och tjänstemäns inställning till olika problem och hur de ska hanteras – medan symbolisk användning innebär att man redan bestämt sig och bara söker legitimitet för ett beslut. I praktiken kan blandformer antas vara vanligt, och beslutsfattande kräver ofta att den generella kunskapen från forskning anpassas till en specifik situation i en viss miljö.

Forskare, å sin sida, kan vara ointresserade av politiska beslutsproblem och ideologiskt grundade prioriteringar. De kan sakna förståelse för att besluten inte enbart grundas på kunskap och för att policyn även formas av vad som är möjligt att få igenom i den politiska beslutsprocessen. Även om de statliga universitetens och högskolornas så kallade samverkansuppgift inbegriper att verka för att forskningsresultaten kommer till nytta, [13] finns också betydande oklarhet hos forskare om innebörden av detta.[14]

Samtidigt som många pekar på ett tydligt behov av ett bättre samarbete mellan forskning och politik, ger andra författare argument för att tydligt hålla isär den kunskapsgenererande rollen från den politiskt normerande. Båda behövs men de är inte utbytbara. Till exempel finns det demokratiska problem med ett expertvälde där kunskapen ersätter politiken, eller en dogmatisk politik som maskerar sig som kunskap.[15] En oreflekterad respekt för alla påståenden som uppfattas som expertutlåtanden är också problematisk.

Eftersom politiska beslut bereds av tjänstemän har dessa också en nyckelroll i dialogen mellan forskare och politiker. Som ett slags mellanhand måste de ha tillräcklig kunskap för att inte feltolka forskningsresultat. De måste kunna förstå beslutsunderlaget så att politikerna kan se vad detta betyder utifrån ideologi och vad som är politiskt möjligt utifrån väljarnas värderingar och acceptans.

Trots svårigheter och fallgropar är många ändå överens om att klyftan borde minska mellan vad forskningen visar och vad politiken gör. Välinformerade beslut om hälsa och välfärd – en evidensinformerad policy – bygger så långt som möjligt på ett relevant, tillförlitligt och allsidigt sakunderlag, och på tillräcklig kunskap om sannolika effekter. [RL]

Referenser

1. Widman Lundmark L, et al. ”Var är forskningen i de politiska manifesten?” Debattartikel av företrädare för 61 kunskapsorganisationer i SvD 2018-09-09.
2. Martin K, et al. Overcoming the research to policy gap. The Lancet Global Health 2019. https://doi.org/10.1016/S2214-109X(19)30082-8
3. Vetenskapsrådet. Forskningsöversikt 2019. Medi-cin och hälsa. Nerladdad från www.vr.se
4. Marmot M, et al. Closing the gap in a generation: health equity through action on the social determinants of health. Lancet 2008;375:1661-9.
5. Science Advice for Policy by European Academies. Making sense of science for policy under conditions of complexity and uncertainty. Berlin: SAPEA, 2019. https://doi.org/10.26356/MASOS
6. Brännmark J. Evidensbasering i politiken. I: Sahlin NE [red]. Vetenskap och beprövad erfarenhet: Politik. Lund: Lunds universitet, 2018.
7. Chalmers I, et al. Avoidable waste in the production ... of research evidence. Lancet 2009;374:86-9.
8. Glasziou P, et al. Research waste is still a scandal, BMJ 2018;363:k4645.
9. Bell C, et al. Providing policy makers with timely advice: The timeliness-¬rigor trade-off. World Bank policy research working paper No. 7610, 2016.
10. Bohlin G, et al. Forskares syn på kommunikation och öppen vetenskap. Nationell enkätundersökning 2019. VA-rapport 2019:8.
11. Oliver et al. A systematic review of barriers to and facilitators of the use of evidence by policymakers. BMC Health Services Research 2014;14:2.
12. Knaggård Å. Vetenskaplig kunskap i politiken. I:Sahlin NE [red]. Vetenskap och beprövad erfarenhet: Politik. Lund: Lunds universitet, 2018.
13. Högskolelag 1992:1434. Nerladdad från https://lagen.nu/1992:1434#K1P2S2
14. Bohlin G, et al. Forskares syn på forskningskommunikation och öppen vetenskap. VA-rapport 2018:1.
15. Torgerson D. Between knowledge and politics: Three faces of policy. Analysis & Policy Sciences 1986;19:33-59.